党的十八届三中全会以来，中央政府密集出台了一系列关于积极推进PPP模式的政策，明确提出：“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，国务院【2014】60号文件提出要在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域积极推广PPP模式。国家发改委2014年下发了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》。PPP模式的推广在全国范围内迅速开展，不少地方政府已经在这方面取得了许多成绩，我市如何推进这项工作，这是当前十分重要的大事。
一、 PPP模式定义及国内外发展概述
PPP是Public-Private-Partnership的字母缩写，通常被称为“公私合作制”，是政府与社会资本为了合作建设城市基础设施项目，或为提供公共产品或服务而建立的“全过程”合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征；通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。
上世纪90年代以来，PPP模式在世界各地的公共管理、建设领域中取得了很大进展。在大多数国家，PPP模式主要适用基础设施建设领域，包括收费公路、铁路、桥梁、地铁、轻轨系统、机场设施、隧道、电厂、电信设施、学校建筑、医院、监狱、污水和垃圾处理等。PPP模式在西方市场最为发达。特别是英、澳、美、西班牙、德、法等发达国家，PPP项目的规模和管理水平较高。
英国作为PPP模式的发源地，是采用该模式最典型、最前端的国家。在英国采取PPP模式进行城市公共设施建设取得了不俗的成绩：80%的工程项目按规定工期完成,而常规招标项目按期完成的只有30%；同时，80%的工程耗资均在预算之内，而按一般传统招标方式工程耗资在预算之内的只能达到25%。
美国是一个法制比较健全的国家，运用PPP 模式进行城市公共设施建设是一个亮点。美国政府将建设城市公共设施的有关项目通过合同承包给私人部门进行，由私人部门生产与经营，其产品由政府购买。合同贯穿于PPP 模式施行的整个过程，通过合同来确定利益相关方的权责划分以及利益分配，将各方的诉求以清晰的合同条款加以明确，可以减少纷争，简化流程，具有法律保障效力。
PPP模式在中国发展大致经历了三个阶段，即探索阶段、快速发展阶段和调整阶段；随着中央政府对PPP模式的重视和推广，预计未来三年PPP模式将进入快速增长期。前期中国有收益的基础设施采取PPP模式以特许经营类的BOT为主，社会资本方以外资为主，境内民营资本参与相对较少；准经营和公益性项目投融资主要以政府融资平台为主。2013年以来政策密集出台以及政府和社会资本合作中心的成立将加速PPP模式在中国的发展。对我国来说，私人部门参与城市公共设施的供给是市场经济不断发展的必然趋势。通过公私合伙，可以在很大程度上弥补双方的不足, 使城市获得长远的发展。PPP模式在国外的发展经验对我国城市公共设施的供应提供了清晰的思路，对于政府部门与社会资本合作提供公共产品具有重要的借鉴意义。
二、推广运用PPP模式的重要意义
政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。当前，我国正在实施新型城镇化发展战略。城镇化是现代化的要求，也是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。立足国内实践，借鉴国际成功经验，推广运用PPP模式，是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。
1、推广运用PPP模式，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。政府通过PPP模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目，可以拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。
2、推广运用PPP模式，是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。规范的PPP模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。PPP模式要求平等参与、公开透明，政府和社会资本按照合同办事，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，弘扬契约文化，体现现代国家治理理念。
3、推广运用PPP模式，是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。根据财税体制改革要求，现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告等。PPP模式的实质是政府购买服务，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。
三、推进PPP模式的主要措施
在我国经济进入结构调整、转型升级的新形势下，如何全面深化改革，推进PPP模式发展，结合我市实际情况，要抓好以下几个方面的工作。
1. 建立机构 规范管理
首先，要成立PPP模式管理领导小组，由市政府常务副市长任组长，财政、发改、纪检监督等部门为成员单位，下设办公室，由财政局成立PPP模式管理中心，与PPP模式管理办公室合署办公，代表政府履行职责。机构成立后要安排专门办公场地，专职工作人员和领导力量，组织、管理、协调PPP模式所有工作；其次要出台相关政策，制定各种制度。特别要制定好财政投资管理办法、社会资本投入管理办法，项目招投标办法等重要文件。要用政策和制度指导、规范、监督PPP项目全过程。
2. 抓好PPP模式宣传工作
PPP项目在我市全面推进是一项全新的工作，过去没有这方面的经验，也没有现成的模式，因此要加强学习，加大宣传力度。要通过专门会议，举办专业培训办，或利用各种新闻媒体等宣传形式，让全社会都了解这方面的情况。要以本市典型项目为案例，组织相关部门和企业家，进行分析研究，总结经验，逐步理清PPP项目操作规则，包括市场准入、政府采购、预算管理、风险分担、流程管理、绩效评价和争议解决等内容，深刻了解国家关于PPP模式方面的政策以及运作方式，让更多的人关心、支持、参与这项工作，为各级部门推进PPP工作提供较为清晰的指导。
3. 建好服务机构库
PPP项目涉及规划、设计、管理、风险评估、可行性研究、技术支持、财会审计、法律服务、金融服务等事项，需要大量的高素质专业人才提供全方位的服务。一方面政府要向咨询机构购买这些服务，要采取招投标方式向社会招聘技术力量雄厚、服务态度良好的咨询机构，建立服务机构库，以备PPP模式启动提供服务；另一方面要鼓励本地咨询企业向PPP项目领域转型和拓展，建立健全PPP项目完整服务体系，对项目投资成本、经济收益、社会效益和服务效益实行综合服务与监督。
4. 建好PPP项目库
按照中央和省相关要求，积极开展项目库建设工作，对本市内地方融资平台存量项目进行甄别筛选，要求各个项目单位结合本地基础设施和公共服务项目建设实际，按照PPP模式的适用范围和内涵要求，运用PPP模式的新建、改建或存量改造项目等划分方式进行项目报送，市PPP项目管理中心对报送的项目进行评估筛选，凡符合PPP项目相关规定和要求的进行编号入库。
5、规范操作流程
规范操作流程是推进PPP模式健康有序发展的关键，在实际操作中要突出五个重点：
一、充分发挥领导小的组织协调作用。领导小组成立后，要充分体现政府牵头、财政主管、各职能部门参与的工作职能，各负其责，建立高效、顺畅的协调机制。财政部门对口成立的PPP项目中心要负责日常管理，依法、规范、高效开展工作。
二、制定项目开发计划。机构成立后，要抓紧摸底，编制PPP项目书，根据实际情况进行分类，编号、排队，分年度启动。项目主管单位要做好项目的前期准备工作，要通过购买服务对项目进行可行性研究、项目产出说明、物有所值评价、财政承受能力论证，并编制实施方案，从而有序推进进项目实施。
三、规范项目采购行为。财政部门应会同项目主管部门严格遵照《政府采购法》及其它相关规定，公开、公平、规范地进行PPP项目采购，采取公开招标、竞争性谈判、磋商等采购方式，择优选择运营质量好、综合实力强、诚信可靠的社会资本方和咨询机构，不得以行政手段或非公开方式确定合作伙伴和服务单位，保证PPP项目持续良好发展。
四、完善财政资金管理。财政部门应强化对PPP项目中政府资本金、PPP引导基金及后期运营补贴的管理，评估并控制PPP项目中的财政承诺。财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据，建立动态补贴机制，并分类纳入同级政府预算，并在中长期财政规划中统筹考虑，确保政府履约。
五、统筹安排监管评价。纪检监督部门要牵头相关职能部门，加强对PPP项目公共产品或服务质量和价格的监管，对PPP项目的招投、实施情况、目标实现程度、公众满意度等进行监督和绩效评价，并将结果公开，以确保PPP项目的推进依法依规，达到政府减负，投资方赢利，百姓满意的良好效果。
湖南智海投资咨询有限公司
徐定安 屈晓莉
2015年7月
